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农科速递 | 新时期我国都市型现代农业发展再思考

* 来源 : 中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 * 作者 : 郭淑敏 * 发表时间 : 2023-07-21 * 浏览 : 98

一、我国都市型现代农业发展的背景与形势

    我国都市型现代农业（以下简称“都市农业”）是在世界都市农业的基础上发展起来的，是指当城市经济发展到较高水平时，在城市区域范围乃至城市经济圈内产生的紧密依托并服务于城市的业态丰富、产业融合、功能多样的农业生产综合体系，是现代农业在大都市地区的特殊表现形式。我国都市农业自20世纪90年代初发起以来，已经历了20多个春秋，首先在北京、上海、深圳等大都市开始都市农业的理论研究与实践探索，随后，在其它省会城市如武汉、广州、郑州等地蓬勃发展，对都市农业的科技支撑、产业体系、评价标准、政策与法规、模式与机制等方面都开展了大量卓有成效的探索，取得了大量研究成果，起到了现代农业“试验田”、“桥头堡”等作用，引领着我国现代农业的发展方向。
    新时期，世界各国抢占未来农业发展制高点的竞争更加激烈。我国世情、国情、农情已发生深刻变化，工业化、城镇化、信息化快速发展对农业现代化提出了更高要求，农业和农村经济发展既适逢难得机遇，又面临前所未有的挑战。加快农业科技创新已成为保障国家粮食安全和推进农业现代化建设的重大需求。从十八大报告、十八届三中全会到中央1号文件，都更加关注科技创新、关注“三农”问题、关注现代农业发展。都市农业作为现代农业的引领与示范载体，具有更加光荣而艰巨的历史使命。
    二、我国都市农业发展存在的主要问题
   虽然全国各地都市农业发展成效明显，但从具体情况看，我国都市农业发展仍普遍面临着资源环境约束、政策体系亟需完善、科技支撑不够、生产成本上升、交流宣传不够等问题。综合各方面情况，当前制约我国都市农业可持续发展的问题突出表现为以下几个方面。
   1.缺乏统筹规划和顶层设计
   据不完全统计，我国大城市郊区覆盖了我国县、乡、村总数的16.5%、9.8%和11.4%，耕地、园地、农业从业人员分别占全国的9.8%、10.0%和12.0%，都市农业在城市拓展中以多种形式服务于城市和市民，在产品供给、生态保护、休闲观光、文化传承中具有越来越重要的不可或缺的作用，在农业增长中有很高的贡献率。虽然国家各部委和各级政府对都市农业发展都给予了一定程度的关注和支持，如农业部设立国家都市农业南方重点实验室和都市农业北方重点实验室、成立都市农业休闲农业协会等，有些地方政府设立都市农业课题专项支持。但就全国来讲，还没有从全国一盘棋的角度和顶层设计的高度制订一个具有前瞻性、战略性、全局性的全国都市农业发展规划，对全国不同区域、不同特色、不同水平的都市农业进行统筹、协调与分类指导，在发展理念、发展思路、发展目标及重点建设内容等加以指导，存在各自为政、资源分散、重复发展等问题，未能很好地利用城市社会经济、自然地理气候资源，极大影响了都市农业高效发挥。
    2.扶持政策框架体系尚未完全建立
    虽然都市农业发展较好的地区相继出台了一些扶持都市农业发展的政策法规文件，也进行了一些体制机制方面创新和有益探索，全国除北京市、上海市具有较为完善的都市农业政策法规体系外，其它城市还没有形成较为完善的政策框架体系，对政策出台的理论研究不够，对都市农业的支持力度不足，未能很好地体现中央城市支持农村、工业反哺农业的重要论断，在科技支撑、产业发展、农业科技推广、劳动力培训等方面，现有的强农惠农富农政策无法满足都市农业发展所需。
    3.资源环境约束日益加剧
    随着工业化、城镇化进程的加快，人口膨胀、水土资源稀缺、环境污染三重压力正在成为都市农业发展的刚性约束。就农业自然资源而言，首先是城市化加剧对农业用地的挤占，导致都市农业发展的土地资源日益减少。优等农业用地被挤占，补偿的土地质量远差于被占用土地，这在很大程度上影响了都市农业土地效率的发挥。二是水资源问题。众所周知，我国是一个缺水的国家，人均占有水量仅为世界平均水平的1/3左右，大城市工业用水、生活用水的日益加剧，也严重挤占了都市农业用水量。近年来干旱加剧的现实又使本来缺水的都市农业雪上加霜，水资源短缺正在成为都市农业发展的重要瓶颈。三是农业自然环境污染问题。随着工业化城市化进程的加快，都市农业面临的土壤污染、水污染、空气污染比一般农区的污染更为严重，日益成为都市农业可持续发展的第三大瓶颈约束。如北京近年来经常出现的雾霾天气就直接影响到农产品的质量安全。
    4.缺乏系统的交流沟通宣传平台
    近年来，各地纷纷开展都市农业发展的理论研究和实践探索，积累了很多宝贵的经验，也产生了不少科研成果，但交流不多，很多好经验、好做法无法及时共享和借鉴。原来一年一度的全国都市农业发展论坛由于种种原因没能很好地继续开展，目前全国还没有一个能够统揽全局，具有全面性、系统性和权威性的都市农业官方网站，原有的层次较高的国际都市农业网站已有两年多没有刊载新信息，失去了网站时效性强的特点。都市农业缺乏全国性高水平系统交流沟通与宣传推介机制与平台，影响了全国都市农业整体发展水平的持续提升，也影响了都市农业对现代农业的良好示范引领作用。
    三、新时期加快我国都市农业发展的对策建议
    1.加快都市农业科技创新，构筑都市农业科技支撑体系
    科技是第一生产力，科技创新是一个民族生生不息的动力源泉。针对目前都市农业发展中存在的科技水平不高、科技人才不足、科技资源整合不够等问题，都市农业发展需要科技创新，构建强力的科技支撑体系。一是充分利用大都市的科技和人才资源优势，大力实施科教兴农战略。二是创新体制机制，联合各大城市都市农业相关科研单位、地方政府、农业龙头企业等成立都市农业发展战略联盟，发挥资源集聚和成果集成作用。三是积极鼓励有关科研院所、大专院校与郊区县、乡镇开展科技合作，推进产学研一体化。四是以科技项目为载体，促进各科研及推广机构、生产单位协作攻关和合作交流，加大农、科、教统筹力度，有效整合都市科技资源。五是配合市有关部门制订相关政策，组织科研院所、高等院校的科技人才到郊区有关部门挂职，鼓励科技人才到郊区创办或管理科技型企业，全面提升郊区的科技水平。六是加强都市农民的职业技能培训，提高农民素质。
    2.加快构建都市农业制度与政策体系，为都市农业发展提供坚强保障
    制度和政策是发展的生命线。只有按照制度规定和政策引导，才能使都市农业发展走上健康可持续发展的轨道。针对目前都市农业发展缺乏系统的自上而下的政策体系、政策制度存在散乱虚等实际情况，加强都市农业政策研究与建设，构建一套完整的系统性和灵活性相结合，可操作性强的都市农业发展制度与政策体系十分必要。首先，研究都市农业发展需要的政策。比如产业发展政策、土地利用政策、人才引进政策、成果奖励政策、生态补偿政策、招商引资政策等，构建都市农业政策框架体系。第二，在都市农业政策框架体系的基础上，研究具体政策的制定，各项政策出台的背景与形势，政策的具体内容及实效、政策执行过程中必须考虑的各种情况、可操作性是否强等问题。比如，调研中发现各地都希望国家部委尽快建立都市农业管理机构或明确都市农业分管机构和部门，设立都市农业发展研究课题，使都市农业研究制度化、规范化等。第三，不断开展都市农业制度和政策创新研究。借鉴国内外先进经验，创新性制定出适合国情、区情和民情的好制度和政策，促进都市农业又好又快发展。
    3.打造都市农业产业体系，为都市农业发展夯实基础
    都市农业具有生产、生态、生活的“三生”基本功能，在目前我国经济发展水平条件下，都市农业的生产或经济功能仍然是第一位或不可或缺的基本功能，虽然在北京和上海这样的国际大都市，生产功能弱化而其他功能提升，也不能抛开生产功能只谈其它功能。在我国相当长的一段历史时期内，都市农业产业发展仍然是都市农业发展的核心和首要关键问题。产业结构演进理论表明，都市农业产业体系必须是一二三产业高度融合、农工贸高度一体化的高科技、高投入、高产出、高效益的业态丰富产业聚合体。从一二三产业来看,第一产业包括高效优质特色农产品种养业，它是其它一切产业的基础。第二产业是具有广阔潜力和巨大附加值的农产品加工业，是农业向工业领域延伸的必然产物。第三产业主要包括农业物流业、农业信息业及农业休闲观光旅游业在内的农业服务业等，是在一二产业基础上进一步延伸出来的朝阳产业。从具体业态看，不论是北京的“六种农业”、上海的“四大业态”还是其它各地的“八大业态”等，都必须从全产业链理念、产业集聚高度、产业体系的维度构建高效益都市农业产业体系，为都市农业发展夯实坚实的基础。
    4.更加注重生态建设，为都市农业可持续发展注入经久动力
    随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，人们对提高生态环境质量要求越来越高，特别是都市居民希望在劳作之余从“柏油的丛林”和“水泥的荒漠”中解脱出来，去感受良好生态环境和优美的田园风光，社会需求的变化决定了生态型都市农业的发展方向。都市农业与一般大农区农业的显著区别是其更加注重生态功能，甚至像北京、上海这样的国际化大都市，把都市农业的生态功能提升到了前所未有的高度。如2014年初习近平总书记视察北京时强调了北京市要建立“绿色北京”和加强生态功能建设等问题，都市农业在保护和改善首都生态环境方面具有其他产业无可比拟的优势和艰巨历史使命。上海提出，都市农业满足了上海人民的“胃”、净化了上海人民的“肺”，养护了上海人民的“神”，占上海都市农业种植业80%以上的水稻就具有良好的湿地综合作用。其它一些城市也纷纷提出建设都市生态农业的思路与做法。所以，我国都市型农业在兼顾经济功能的同时，也要突出其生态功能，须将“优质、高效、生态、安全”的八字方针贯穿于都市农业的始终，都市型农业应走“生态型”的发展道路，才会具有可持续发展的永久生命力。
    5.深度挖掘都市农业文化功能，提升都市农业品位
    文化是一个民族的血脉和灵魂。都市农业文化是将古老的农业文明与现代农业元素、现代时尚都市元素高度融合的体现。随着社会经济的发展，人民文化素质的提高，对农业文化有了更高的追求和渴望，大都市居民对都市农业文化需求品位更高。在我国二十多年的都市农业发展实践中，全国各地都创立了丰富的各具特色的都市农业文化形态，如都市农业农耕文化、都市农业乡土文化、都市农业饮食文化、都市农业民族文化、都市农业节庆文化等，为都市农业发展注入历久弥新的生命活力，同时为都市居民提供高尚的物质和精神享受，深受大都市居民的推崇和青睐，如北京市2013年度首次兴起的农业嘉年华活动-草莓节、葡萄节，大兴区一年一度的西瓜节等，将农业文化活动提升到新高度。有些地区率先兴起的农业文化创意产业，是将农业文化活动系统化、产业化的具体体现，提升了农业的品位、文化价值和生命力。深度挖掘都市农业的文化功能，一是各相关部门要高度重视都市农业的文化功能，改变传统观念、创新思维模式，跳出农业看农业。二是国家政府和相关部门要在政策、项目等方面设立专项支持，加强都市农业文化研究。三是地方各级政府和相关机构要拨出人力物力财力加大对都市农业文化活动的支持，不断总结积累都市农业文化经验，在创造物质财富的同时，不断创造精神财富，使都市农业永驻活力。四是都市农业文化项目的挖掘一定要注意特色鲜明，内涵丰富。有些独特都市农业文化项目，可通过精心包装打造和高水平设计，申报国家高层次文化成果，为人类留下都市农业文明瑰宝。
    6.加强都市农业投融资体系建设为都市农业发展提供资金保障
    都市农业是一个高科技、高投入、高效益的现代农业形态。相对于都市其它产业，都市农业也具有比较效益低下、投资回报周期长、经营风险大等特点。各地都市农业发展实践表明，都市农业同大农区的农业一样，面临融资难问题，都市农业的投融资体系不健全、资金来源渠道单一、融资信贷服务系统亟需提高等一直是制约都市农业发展的桎梏，许多好的项目往往因资金短缺问题不能很好地落实，直接影响了都市农业发展进程，加强都市农业投融资体系建设刻不容缓。一是国家相关部门要建立都市农业专项资金，加大对都市农业支农资金的扶持力度并从加快制定相关制度与政策加强全程监管。二是拓宽投融资渠道，多元化扶持都市农业发展。在原有国家支持的基础上，创新机制引入社会化非农资金，在兼顾“利益共享、风险共担”原则下制定优惠政策引入外资、自然人、民营企业等资金参与都市农业建设。三是创新体制机制，盘活农业资产，增强都市农民自身造血功能。如北京市提出的“新三起来”就是把农民土地等资产盘活起来，让农民组织起来，实行农民土地、资产集中入股，参与农业增值过程。四是健全都市农业信用服务体系，增强信用保障。加快村镇银行、小额信款、农村资金互助社、农业保险等新型农村金融机构和保险试点探索，健全都市农业信用服务体系，加强保障。
    总之，新时期我国都市农业发展适逢新机遇，面临新挑战，必须用新理念、新思路、新机制、新手段去建设、管理和经营都市农业，都市农业发展将迎来前所未有的春天。

（作者：郭淑敏中国农业科学院农业资源与农业区划研究所副研究员）